Ákvæði frumvarps fjármála- og efnahagsráðherra um breytingar á tollalögum fara þvert á ákvæði 40. og 77. greinar stjórnarskrárinnar, sem banna að Alþingi framselji stjórnvöldum vald til að leggja á, breyta eða afnema skatta. Félag atvinnurekenda varar eindregið við samþykkt þessara ákvæða og telur nær að færa núgildandi ákvæði í XVIII. kafla tollalaganna til samræmis við stjórnarskrána. Félagið hefur bent efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis á að hætta sé á að ef fjármálaráðherra, en ekki Alþingi, tekur ákvörðun um jöfnunar- eða undirboðstolla á kínverskan kísilmálm, standist sú ákvörðun ekki fyrir dómi þar sem hún brjóti í bága við stjórnarskrána.
Frumvarp ráðherra er svokallaður bandormur með ákvæðum um breytingar á ýmsum lagaákvæðum sem varða skatta og gjöld. Í VII. kafla frumvarpsins, greinum 16-19, eru ákvæði sem ekki voru í drögum því að frumvarpi sem FA veitti umsögn um í samráðsgátt stjórnvalda. Fjármála- og efnahagsráðherra leggur þar til að með breytingum á tollalögum verði honum veittar heimildir til að beita svokölluðum verndarráðstöfunum gagnvart innflutningi. Þannig heimila ákvæði 16. og 17. gr. ráðherra að leggja tolla á erlenda vöru ef hún er vegna „ófyrirséðrar þróunar“ flutt inn í svo auknum mæli og við slíkar aðstæður að valdið geti innlendum framleiðendum samsvarandi vöru skaða eða hættu á skaða. Í 17. grein er jafnframt lagt til að fjármála- og efnahagsráðherra fái heimild til að grípa til mótvægisaðgerða í formi endurskoðunar gjalda og niðurfellingar tollívilnana, verði innlendir framleiðendur fyrir áhrifum af verndarráðstöfunum annars ríkis.
„FA leggst eindregið gegn samþykkt þessara ákvæða. Að mati félagsins eru þau opin fyrir túlkun og auðvelt að misnota þau í þágu verndarstefnu, þ.e. til að vernda innlenda framleiðslu fyrir eðlilegri alþjóðlegri samkeppni og valda um leið hagsmunum bæði neytenda og innflytjenda skaða,“ segir í umsögn FA um frumvarpið. „Enn alvarlegra er að með þessum ákvæðum er verið að framselja fjármála- og efnahagsráðherra skattlagningarvald, sem samkvæmt stjórnarskrá Íslands er í höndum Alþingis eins. Efni frumvarpsins gengur bersýnilega í berhögg við skýr ákvæði stjórnarskrár sem banna það framsal skattlagningarvalds sem þar er lagt til.“
Skýrt bann og tvítekið
Í umsögn FA er vitnað til umræddra greina stjórnarskrárinnar. Þannig segir í 40. gr. stjórnarskrárinnar: „Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum.“ Með breytingum á stjórnarskránni árið 1995 bættist ákvæði við 77. gr., sem áður hafði eingöngu kveðið á um að skattamálum skyldi skipað með lögum: „Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.“ Í skýringartexta með viðkomandi grein í frumvarpi til breytinga á stjórnarskránni sagði: „Með orðalaginu í þessu ákvæði frumvarpsins er leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en er gert í 40. gr. stjórnarskrárinnar um að löggjafinn megi ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í settum lögum.“ Bannið við framsali skattlagningarvalds er því svo skýrt í stjórnarskránni að það er í raun tvítekið.
Í umsögn FA segir að enginn vafi leiki á að tollar teljist til skatta í skilningi stjórnarskrárinnar. „Ofangreind ákvæði, yrðu þau samþykkt, myndu klárlega brjóta í bága við þessi ákvæði stjórnarskrárinnar og – miðað við áralanga dómaframkvæmd Hæstaréttar – ekki standast fyrir dómi. Um þetta efni má vísa til fjölda dóma Hæstaréttar og nægir að nefna hér Hrd. 64/1999, 160/2000 og 319/2015,“ segir m.a. í umsögn FA, en þar er vitnað í dóma Hæstaréttar, þess efnis að stjórnarskrárgjafinn, þ.e. Alþingi, hafi augljóslega viljað banna fortakslaust að almenni löggjafinn heimili stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema.
Í umsögninni kemur fram að í Í XVIII. kafla tollalaga séu ýmis ákvæði, að stofni til frá árinu 1963, sem túlka megi þannig að Alþingi hafi, þrátt fyrir ákvæði stjórnarskrár, framselt ráðherra skattlagningarvald með heimildum til að taka ákvarðanir um undirboðs- og jöfnunartolla. „Þeim ákvæðum hefur ekki verið beitt um árabil og hefur því ekki reynt á þau fyrir dómstólum. Það er mun nær að Alþingi endurskoði þennan kafla tollalaganna með hliðsjón af stjórnarskrárbreytingunni 1995 en að bætt sé við hann ákvæðum, sem augljóslega fara í bága við stjórnarskrána,“ segir í umsögn FA.
Ákvörðun ráðherra um undirboðs- eða jöfnunartolla færi gegn stjórnarskránni
Sama dag og umsögn FA var send Alþingi birti fjármála- og efnahagsráðuneytið tilkynningu um að ráðherra hefði skipað samráðsnefnd (skv. 5. málsgrein 133. greinar tollalaga) til að rannsaka kæru PCC BakkaSilicon hf. vegna innflutnings kísilmálms frá Kína. „Komist samráðsnefndin að þeirri niðurstöðu að um undirboð eða styrki sé að ræða á því tímabili sem er til rannsóknar, sem valdið hafi tjóni eða skapað hættu á tjóni, gerir nefndin tillögu til fjármála- og efnahagsráðherra um álagningu undirboðs- eða jöfnunartolla, sem svo tekur ákvörðun um tollana,“ segir í tilkynningunni. Í áðurnefndri lagagrein er kveðið á um heimild fjármála- og efnahagsráðherra til að leggja á slíka tolla. Á fundi með efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis 28. nóvember sl. benti FA á að þessi ákvæði tollalaganna stæðust ekki ákvæði stjórnarskrárinnar. Tæki ráðherra ákvörðun á grunni þessarar lagagreinar væru allar líkur á að innflytjendur kísilmálms frá Kína gætu fengið hana ógilta fyrir dómstólum og fengið tollana endurgreidda með dráttarvöxtum úr ríkissjóði. Mikilvægt væri að það væri Alþingi sem tæki slíka ákvörðun, en ekki ráðherra.
Í umsögn FA segir: „FA telur það liggja algjörlega í augum uppi að slík viðbrögð stjórnvalda verði að rúmast innan ramma stjórnarskrár Íslands. Það blasir við að ákvarðanir um breytingar á tollum, hvort heldur eru undirboðs-, jöfnunar- eða verndartollum, verða að koma til kasta Alþingis og ekki er hægt að fela ráðherrum vald til að gera slíkar breytingar á skattlagningu. Alþingi getur ekki leyft sér að samþykkja stjórnarfrumvarp sem fer þvert á ákvæði stjórnarskrárinnar með svo augljósum og opinskáum hætti.“
