Grein Ólafs Stephensen, framkvæmdastjóra FA, í Viðskiptablaðinu 6. maí 2026.
Framkvæmd opinberra innkaupa og ráðgjöf á því sviði er sérhæft fag. Hún krefst þekkingar á lögum, reglum, framkvæmd, markaðsaðstæðum og þeim grundvallarreglum sem eiga að tryggja jafnræði, gegnsæi og virka samkeppni. Þess vegna skiptir máli hver veitir opinberum aðilum innkaupaþjónustu — og ekki síður á hvaða grundvelli.
Á undanförnum mánuðum hefur vaknað áleitin spurning um hlutverk Fjársýslu ríkisins á markaði fyrir innkaupaþjónustu og innkauparáðgjöf. Félag atvinnurekenda (FA) hefur í erindum til Fjársýslunnar bent á að stofnunin hafi tekið að sér útboðsverkefni fyrir aðila sem standa utan þess kjarna sem hlutverk hennar tekur til samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 895/2024, þ.e. A1- og A2-hluta ríkisaðila. Sá kjarni er eiginlegar ríkisstofnanir en ekki fyrirtæki og félög í eigu ríkisins eða sveitarfélög. Nefna má dæmi um útboð fyrir aðila utan þessa afmarkaða hlutverks, t.d. Ríkisútvarpið, sem er A4-stofnun, og útboð fyrir sveitarfélögin Hornafjörð og Árborg ásamt Happdrætti Háskóla Íslands.
Afmarka þarf hlutverk Fjársýslunnar
Kjarni málsins er einfaldur: Þegar ríkið rekur miðlæga innkaupastofnun, fjármagnaða af opinberu fé, þarf að vera skýrt hvar hlutverki hennar lýkur og hvar samkeppnismarkaður hefst. Einkaaðilar veita innkauparáðgjöf og útboðsþjónustu á markaði. Ef ríkisstofnun fer að veita sömu þjónustu utan skýrs lögbundins ramma skapast hætta á ójafnræði. Ríkisstofnun býr að fjármögnun, stöðu og trúverðugleika sem einkaaðilar hafa ekki aðgang að með sama hætti. Þetta kallar á skýra lagalega afmörkun á hlutverki hennar á samkeppnismarkaði.
Í svari Fjársýslunnar, dags. 2. marz 2026, við erindi FA um þessi atriði, byggir stofnunin á því að lagaumhverfið útiloki ekki að hún veiti þessa þjónustu. Stofnunin vísar til sérþekkingar sinnar og telur óeðlilegt að hafna beiðnum opinberra aðila um aðstoð. Þá bendir Fjársýslan á að hún stundi ekki virka markaðssókn eða viðskiptaöflun. Þótt vissulega megi færa rök fyrir því að skortur á virkri markaðssókn hafi þýðingu við mat á því hvort um formlegt brot á samkeppnislögum sé að ræða, breytir það því ekki að jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins og lög um opinber innkaup krefjast þess að skýr lagaheimild sé til staðar þegar ríkisaðili starfar á samkeppnismarkaði. Sérþekking ríkisstofnunar getur ekki ein og sér verið nægilegt svar við þeirri spurningu hvort henni sé heimilt að bjóða þjónustu sína á markaði þegar einkaaðilar sinna sambærilegri starfsemi. Það er einmitt þegar ríkið býr yfir slíkri stöðu, sem ríkust ástæða er til að gæta að mörkum opinbers hlutverks og samkeppnisrekstrar.
Tvö útboð Fjársýslunnar felld úr gildi
Í þessu samhengi er óhjákvæmilegt að líta til nýlegra úrskurða kærunefndar útboðsmála í málum nr. 7/2025 og 10/2025, en bæði málin vörðuðu útboð Fjársýslunnar fyrir sveitarfélagið Hornafjörð vegna skólamáltíða. Eftir að FA kærði fyrra útboðið tilkynnti Fjársýslan að það yrði dregið til baka og auglýst að nýju.
Þegar innkaupin voru auglýst á nýjan leik kom í ljós að þau voru enn haldin verulegum annmörkum og taldi FA því nauðsynlegt að kæra síðara útboðið einnig. Niðurstaða kærunefndar útboðsmála í því máli var afdráttarlaus: útboðið var fellt úr gildi. Fjársýslan hafði reynt að fella útboðið undir hina svokölluðu „léttu leið“ (e. light-touch regime) samkvæmt VIII. kafla laga nr. 120/2016, sem á við um tiltekna þjónustusamninga og veitir opinberum kaupendum aukið svigrúm. Kærunefndin hafnaði þeirri flokkun, með þeim rökum að megineinkenni innkaupanna lúta að vörukaupum og tók skýrt fram að „sem slík geta þau ekki fallið undir 92. gr. laga nr. 120/2016.“
Þá gerði Fjársýslan þá kröfu í útboðinu að maturinn skyldi vera framleiddur innan 15 kílómetra radíuss frá Höfn í Hornafirði. Kærunefndin benti á að þótt 2. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016 heimili að gera áskilnað um að vara sé afhent á tilteknum stað ef málefnalegar ástæður liggja að baki, þá gildi annar mælikvarði um kröfu þess efnis að varan sé framleidd á tilteknum stað. Taldi nefndin kröfuna ólögmæta og sagði í úrskurði sínum: „Verður því litið svo á að umrætt skilyrði sé andstætt 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016, enda samrýmist það ekki meðalhófi, skerðir samkeppni og fái ekki stoð í málefnalegum ástæðum.“
Eru þau þá svona miklir sérfræðingar?
Þessar niðurstöður skipta máli í umræðunni um hlutverk Fjársýslunnar. Stofnunin byggir rök sín meðal annars á sérfræðiþekkingu sinni á opinberum innkaupum. En þegar tvö útboð sömu innkaupa fyrir sama sveitarfélag leiða fyrst til afturköllunar og síðan til ógildingar kærunefndar útboðsmála vegna annmarka á lagagrundvelli og ólögmætra krafna sem skerða samkeppni, er eðlilegt að spyrja hvort sú sérfræðiþekking eigi að réttlæta útvíkkun starfseminnar. Sérfræðiþekking á opinberum innkaupum á að birtast í vönduðum útboðsgögnum, réttri flokkun innkaupa og kröfum sem standast lög. Í þessum tveimur málum varð raunin önnur.
Enginn ágreiningur er um að opinberir aðilar þurfa aðgang að vandaðri innkaupaþjónustu. En lausnin er ekki sú að ríkisstofnun fari í útrás á markaði þar sem einkaaðilar geta auðveldlega sinnt verkefnunum. Lausnin er að skýra mörkin, efla fagmennsku, tryggja samkeppni og gera opinberum aðilum kleift að kaupa sérhæfða ráðgjöf á jafnræðisgrundvelli. Ef löggjafinn hefur ætlað Fjársýslunni víðtækt hlutverk gagnvart öllum opinberum aðilum, þarf það að koma skýrt fram í lögum. Ef ekki, á stofnunin að halda sig innan þess ramma sem henni hefur verið settur.
Opinber innkaup eiga að byggjast á jafnræði og annað markmið laganna um þau er að stuðla að hagkvæmni í opinberum rekstri með virkri samkeppni. Þessi markmið gilda ekki aðeins um bjóðendur í útboðum, heldur einnig um þá sem veita þjónustu við framkvæmd útboða. Þegar ríkið setur leikreglurnar og tekur jafnframt þátt á markaðnum, þarf sérstaka varfærni. Annars er hætt við að jafnræðið og samkeppnin, sem opinber innkaup eiga að tryggja, skaðist.
